Cour d'appel fédéral

SUJET: Commission canadienne des droits de la personne c. L'Association canadienne des employés de téléphone et al.,  Cour d'appel fédérale, [2001] 3 C.F. 481

______________________________________________________________________________

SOMMAIRE: Le pouvoir du président de permettre à un membre du tribunal dont le mandat expire en cour d'audience de continuer à siéger jusqu'à la conclusion de l'affaire ne porte pas atteinte à l'indépendance judiciaire.

Historique procédural

Le 24 mai 2001, la Cour d'appel fédérale accueillait un appel d'une décision de la section de première instance de la Cour fédérale et rejetait la demande de révision judiciaire de Bell Canada portant que le Tribunal des droits de la personne n'était pas un tribunal indépendant et impartial.

La demande de révision judiciaire tire son origine de plusieurs plaintes de disparité salariale déposées par des employés de Bell Canada devant la Commission canadienne des droits de la personne en 1996.  L'affaire a été portée devant le Tribunal des droits de la personne.  Bell Canada a contesté l'indépendance institutionnelle (institutional independence) du tribunal. 

Dans une première décision, la Cour fédérale avait conclu que l'examen des plaintes par le tribunal suscitait une crainte raisonnable de partialité en raison du pouvoir de la Commission d'émettre des directives auxquelles le tribunal devait se conformer dans une affaire.  La Cour fédérale concluait également que la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), chap. H-6 (ci-après la Loi), n'offrait pas aux membres une garantie suffisante d'inamovibilité ( security of tenure) parce que la possibilité pour un membre dont le mandat expirait en cour d'audience de continuer à siéger jusqu'à la conclusion de l'affaire dépendait exclusivement de la décision discrétionnaire du ministre de la Justice .  La Cour fédérale concluait enfin que la Loi n'offrait pas une garantie suffisante de sécurité financière parce que la rémunération des membres du tribunal était fixée par la Commission, laquelle est partie dans toutes les affaires soumises à l'examen du tribunal.  La Cour fédérale interdisait donc au tribunal de poursuivre l'audition de l'affaire tant que des modifications législatives n'étaient pas apportées pour corriger les questions de partialité, d'inamovibilité et sécurité financière.

En 1998, la Loi était donc modifiée pour répondre aux préoccupations soulevées par la Cour fédérale.  En ce qui concerne le pouvoir d'un membre du tribunal dont le mandat expire en cour d'audience de continuer à siéger jusqu'à la conclusion de l'affaire, la disposition législative adoptée se lit comme suit:

48.2(2) Le membre dont le mandat est échu peut, avec l'agrément du président, terminer les affaires dont il est saisi. Il est alors réputé être un membre à temps partiel pour l'application des articles 48.3, 48.6, 50 et 52 à 58.

Les autres modifications législatives portaient que les directives adoptées par la Commission ne liaient le tribunal que pour des catégories de cas donnés et non dans une affaire particulière.  Quant à la rémunération des membres, celle-ci était maintenant fixée par le gouverneur en conseil.

En 1999, le vice-président du tribunal des droits de la personne rend une décision portant que les questions de partialité et d'indépendance institutionnelle sont maintenant réglées.  Bell Canada conteste la décision du vice-président du tribunal dans une autre demande de révision judiciaire qui porte encore sur les directives, la rémunération et la prolongation du mandat.

La Cour fédérale, section de première instance

La Cour fédérale, première instance conclut que la modification législative portant que les directives adoptées par la Commission ne lient le tribunal que dans des catégories de cas donnés plutôt que dans une affaire particulière ne règle pas la question puisque la directive est toujours obligatoire.  La Cour fédérale conclut toutefois que la modification portant sur l'établissement du traitement par le gouverneur en conseil rencontre les critères de la sécurité financière.  Quant à la modification portant sur la prolongation du mandat des membres, la Cour fédérale estime que le paragraphe 48.2(2) crée encore une crainte d'impartialité institutionnelle en ce qu'elle ne garantit pas suffisamment l'inamovibilité des membres.

Jurisprudence à l'appui, le juge Tremblay-Lamer rappelle que le principe de l'indépendance institutionnelle exige que la structure même du tribunal garantisse l'indépendance de ses membres.  Or en  l'espèce, le juge Tremblay-Lamer estime que ce n'est pas tant le mode d'exercice du pouvoir discrétionnaire conféré au président du tribunal qui pose problème, mais l'existence même de ce pouvoir.  Le simple fait que la possibilité pour un membre de continuer à siéger jusqu'à la fin d'une affaire en cours soit subordonnée à la décision discrétionnaire du président porte atteinte à l'indépendance institutionnelle du tribunal.  Et comme il s'agit d'un tribunal qui exerce un rôle purement décisionnel à l'égard de droits de nature quasi-constitutionnelle, le juge Tremblay-Lamer estime que le degré d'indépendance requis doit être élevé.  De l'avis du juge, seule une garantie objective d'inamovibilité procurera la protection requise au membre concerné et la sérénité nécessaire pour rendre une décision sans contrainte.  À titre d'exemple, le juge Tremblay-Lamer souligne que le statut des membres du tribunal de la concurrence offre une garantie objective d'inamovibilité en ce que la loi constitutive du tribunal prévoit qu'une personne peut, après l'expiration de son mandat, continuer à exercer les pouvoirs d'un membre sur les questions dont elle était saisie en cours de mandat.

La Commission canadienne des droits de la personne porte l'affaire en appel en Cour d'appel fédérale.

Cour d'appel fédérale

Sur la question du caractère obligatoire des directives adoptées par la Commission, le juge Stone, au nom de ses collègues les juges Létourneau et Rothstein, est d'avis que la possibilité qu'avait la Commission d'influencer le processus décisionnel dans un cas particulier est essentiellement écarté.  Comme les directives s'appliquent de manière générale et impersonnelle à des catégories de cas, elles risquent moins de donner lieu à une crainte raisonnable de partialité institutionnelle.   Par conséquent,  le fait que les fonctions qu'exercent la Commission comme partie à une instance chevauchent celles qu'elle exerce dans la prise de directives ne donne pas lieu à une crainte raisonnable de partialité puisque c'est à titre d'organisme spécialisé chargé de diverses fonctions dans l'administration de la Loi que la Commission adopte des directives et non à titre de partie à une instance.

Sur la question du mandat des membres, le juge Stone rappelle que le président du tribunal est nommé à titre inamovible pour un mandat maximal de sept ans sous réserve de la révocation motivée que peut prononcer le gouverneur en conseil.  Le président est le premier dirigeant du tribunal et, à ce titre, il en assure la direction et en contrôle les activités, notamment en ce qui a trait à la répartition des tâches entre les membres et à la gestion de ses affaires internes.  Le juge Stone constate donc que le président ne peut être révoqué sans motif en raison de décisions qu'il aurait prises dans l'exercice de ses fonctions.  Il souligne que si le président abusait de son pouvoir en prorogeant ou en refusant de proroger le mandat d'un membre eu égard à une affaire particulière pour des motifs étrangers à la bonne administration du tribunal, sa décision pourrait faire l'objet d'une demande de révision en Cour fédérale.  Il ajoute en outre que pour des raisons pratiques il ne serait pas avantageux pour le tribunal que le président refuse de proroger le mandat d'un membre lorsque les circonstances s'y prêtent.  La crédibilité du tribunal et, par extension, celle de son président, en souffrirait inévitablement compte tenu du délai considérable que peut prendre l'audition d'une affaire.  Le juge Stone estime donc que le pouvoir du président est suffisamment séparé du pouvoir de l'exécutif qu'il ne soulève pas de crainte de partialité institutionnelle.

Le juge Stone accueille l'appel et rejette la demande de révision judiciaire de Bell Canada portant que le Tribunal des droits de la personne n'était pas un tribunal indépendant et impartial.

Préparé par : Me Véronique Joly, Avocate, Office des transports du Canada